Введение:
Термин "государственное управление" является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период оно, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялось в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых-юристов понимает и рассматривает государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле - разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.
Глава 2:
Сопоставляя понятие формы управления и административного договора с существующим порядком вещей, можно не согласиться с той точкой зрения, что: 2) гражданско-правовые позиции преобладают над административно-правовыми; 1) сам по себе договор о передаче полномочий не является проявлением управляющего воздействия, что по результатам заключения издается правовой акт в целях его реализации и т.д. В связи с этим возникает вопрос: почему договорные отношения по процессу реализации исполнительной власти имеют место, но при этом наличие слова "договор" в этих административно-правовых отношениях вызывает возмущение, отождествленное с договором как гражданско-правовой категорией , где договор и горизонтальность понимаются как синонимы.
Для понимания этой проблемы необходимо определить место административного договора в системе административно-правовых отношений и форм .
Применение договоров на протяжении уже нескольких тысяч лет объясняется помимо прочего тем, что это гибкая правовая форма, в которую могут облекаться различные по характеру общественные отношения. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного и должного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требований, что в принципе делает честь самому договору в его всеобщем проявлении. Это значит, что договор может быть применен в любых сферах отношений, будь то гражданские, трудовые, конституционные... административные и даже уголовные правоотношения.
Использование договора на практике, а также в науке административного права знаменует регулирующая роль договора, которая сближает его с законом и нормативными актами. Потому сейчас договор приобретает большую популярность в регулировании общественных отношений. Правда, в отличие от акта договор не столь динамичен, ему не присуща его скорость и оперативность применения. Но договор способен комплексно регулировать отношения при отсутствии должного механизма, и в этом его заслуга .
Условия договора отличаются от правовой нормы главным образом двумя принципиальными особенностями. Первая связана с происхождением правил поведения: договор выражает волю сторон, а правовой акт - волю издавшего его органа. Вторая различает пределы действия того и другого правила поведения: договор непосредственно рассчитан на регулирование поведения только его сторон - для тех, кто не является сторонами, он может создать права, но не обязанности; в то же время правовой или иной нормативный акт порождает в принципе общее для всех и каждого правило (любое ограничение круга лиц, на которых распространяется нормативный акт, им же определяется). Отмеченные две особенности отличают именно гражданско-правовой договор. В договоре, в котором указанные две особенности отсутствуют, имеются в виду различные виды публично-правовых договоров, грань, отграничивающая его от нормативного акта, стирается. Это аргумент в пользу того, что существует гражданско-правовой договор и нормативно-правовой акт, а административный договор, будучи публично-правовым явлением, по сути является нормативным актом. Выводы можно делать разные, в том числе и развенчать вторую выделенную точку зрения о том, что договор о передаче полномочий не является проявлением управляющего воздействия, что по результатам заключения издается правовой акт в целях его реализации. Результатом же может явиться то, что такой договор сам по себе нормативный акт и сам может определить, как его исполнение будет осуществляться. Дальнейшие же рассуждения на эту тему приведут лишь к спору по типу "курица и яйцо", что чего инициирует: заключение договора посредством акта или нормативный акт, составленный на основе заключенного административного соглашения.
Другим более важным выводом может явиться то, что административный договор, по своей природе являющийся публично-правовым договором, содержит соответственные императивные начала, следовательно, указанные выше правила для нормативного акта переходят в плоскость договора. Это значит, что административный договор выражает волю согласовавших его сторон (договорный момент), причем первоначально воля санкционируется законом, дающим это полномочие, а потом инициативой органа (договорный момент), что подтверждается словами М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, указавших, что "все же во всех случаях в публичном договоре в конечном счете определяющее значение имеет воля сторон". В случае же определения круга лиц административный договор устанавливает общие положения для всех, и в зависимости от типа договора и субъектов, которые этот договор заключают, этот круг лиц может меняться. А.Н. Козырин и М.А. Штатина дополняют это правило следующим содержанием: "Договоры, вторгающиеся в права третьих лиц, становятся действительными только тогда, когда третье лицо даст свое согласие в письменной форме. Тем самым учитывается общий принцип договорного права, гласящий, что договоры, обременяющие третьих лиц, могут быть заключены только с их согласия". Основное правило этих положений должно заключаться в том, что они преследуют своей целью общественно полезные результаты.
Заключение:
Последняя треть ХХ века ознаменовалась мировым кризисом управления и наступлением периода глобальной нестабильности. Разрушаются и остаются в прошлом многие государственные и международные институты и органы управления. Эволюция и усложнение человеческого общества требуют рождения новых форм и методов государственного управления, государственного и социального контроля, создания адекватных социальной ситуации и вызовам современности социальных механизмов и институтов.
Кардинальные изменения в России системы государственной власти, происходящие в последние годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социально-экономических преобразований в стране поставили перед научным сообществом множество масштабных проблем. В первую очередь это относится к необходимости научной оценки и разработке критериев эффективности различных экономических институтов, определению позиции органов государственной власти и управления в экономических процессах.
Вновь встают давние философские проблемы о мере справедливости и пользы, о принципах распределения общественного богатства, обсуждавшиеся лучшими умами прошлого и современности, связанные с ними проблемы "правильности" государственных институтов, необходимости ориентации на общенациональную эффективность государства и экономики различных конституционно-правовых институтов. Опыт болезненных преобразований начала 90-х годов XX века в СССР, России, странах бывшего социалистического лагеря еще раз подтвердил старую истину, что в деле социальной инженерии одинаково важны цели и средства, гармонически связанные между собой. Определенность целей, утраченная нашим обществом, породила неразборчивость средств, постепенное прояснение целей нуждается в оптимизации избираемых средств и методов управления.